Ўзбекистон норма ижодкорлигида баҳолаш услубиётини жорий қилишнинг қиёсий-ҳуқуқий таҳлили

Адлия вазирлиги ҳузуридаги Ҳуқуқий сиёсат тадқиқот институтида қонун ҳужжатларининг тартибга солиш таъсирини баҳолаш даражаси ўрганилди.
Ўзбекистон Республикаси Президентининг 2018 йил 8 августдаги ПФ5505-сон Фармонига мувофиқ қонун ҳужжатларини тадбиркорлик фаолияти субъектларига, фуқароларнинг ҳуқуқлари, эркинликлари ва қонуний манфаатларига таъсирини баҳолаш учун яхлит илмий, назарий ва услубий методологияни ишлаб чиқиш, 2019 йил 2 ноябрдаги ПҚ-4505-сон Қарорига мувофиқ норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар ижросининг ҳуқуқий мониторингини ўтказиш тизимини жорий этиш назарда тутилган.

Қонун ҳужжатларининг тартибга солиш таъсирини баҳолаш – бу ваколатли органлар томонидан фуқаролар ва тадбиркорлик субъектларининг ҳуқуқлари ва қонуний манфаатларига дахл этувчи ва қўшимча чекловлар, талаблар ва мажбуриятларни амалга киритишни назарда тутувчи норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар таъсирини методика асосида баҳолашдир.

Бугунги кунда ишлаб чиқилаётган норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар лойиҳаларининг ва қабул қилинган норматив-ҳуқуқий ҳужжатларнинг тадбиркорлик фаолиятига таъсирини баҳолаш Вазирлар Маҳкамасининг 2014 йил 2 декабрдаги 328-сон қарорига мувофиқ, рақобатга таъсирини баҳолаш эса Монополияга қарши курашиш қўмитасининг 2019 йил 19 мартдаги 01-11/01-05-сон қарори билан тасдиқланган Қонун ҳужжатларининг рақобатга таъсирини баҳолаш Методикаси асосида тартибга солинади.

Нима учун қонунларнинг баҳоланиши бу қадар муҳим?
Мамлакатимиздаги кенг кўламли ислоҳотларнинг муваффақиятли амалга оширилиши маълум даражада ўтган йилларда шаклланган қонунчилик базасига, шунингдек, норма ижодкорлиги жараёни сифатига боғлиқ. Бугунги кунда Ўзбекистон Республикаси қонун ҳужжатлари маълумотлари миллий базаси 20 мингдан ортиқ норматив-ҳуқуқий ҳужжатдан иборат бўлиб, ҳар йили ўртача 1 мингга яқин ҳужжат қабул қилинади.

Қабул қилинаётган қонун ҳужжатларининг тартибга солиш самарадорлиги ўз навбатида норма ижодкорлиги фаолиятини сифатли амалга оширилишига узвий боғлиқ. Демак, қонун ҳужжатларининг тартибга солиш самарадорлигини ошириш учун нормалар ваколатли орган томонидан баҳоланиши, якуний хулоса мажбурий тусга эга бўлишини махсус қонун ҳужжати билан белгилаб қўйилиши зарурдир. Бунинг учун эса хорижий мамлакатларда махсус қонунлар асосида ваколатли органлар томонидан амалга ошириладиган қонун ҳужжатларининг тартибга солиш таъсирини баҳолаш тизимини республикамизда ҳам жорий этиш лозим.

Қонун ҳужжатларининг тартибга солиш таъсирини баҳолашнинг долзарблиги қуйидаги муаммолар мавжудлиги билан асосланилади:
- умумий тусга эга бўлган қонунларнинг кўплиги, масалан 2014 йил 25 сентябрдаги “Ижтимоий шериклик тўғрисида” ги Қонуннинг 12-моддасида нодавлат нотижорат ташкилотларига ва фуқаролик жамиятининг бошқа институтларига моддий ёрдам кўрсатаётган юридик ва жисмоний шахсларга солиқлар ва бошқа мажбурий тўловларни тўлаш бўйича қонун ҳужжатларига мувофиқ имтиёзлар бериш умумий тартибда белгиланган бўлиб, амалиётда бундай имтиёзлар қўлланилмаслиги;

- қонунларда ортиқча тартибга солишга олиб келувчи ҳаволаки нормалар ҳажмининг кўплиги, яъни ижтимоий муносабатларни асосан қонуности ҳужжатлари билан тартибга солиниши, масалан 2013 йил 27 декабрдаги “Экологик назорат тўғрисида” ги 27-моддадан иборат Қонунда ўндан зиёд ҳаволаки нормалар келтирилган бўлиб, бу соҳа асосан қонуности нормалар билан тартибга солиниши;

- қонун ҳужжатларининг амал қилиш муддатлари қисқарганлиги, яъни айрим норматив-ҳуқуқий ҳужжатларнинг қабул қилинганига бир-икки йилдан кўп бўлмаган муддатда янги таҳрирдаги лойиҳаси ишлаб чиқилаётгани ҳамда амалдаги қонун ҳужжатининг бекор бўлиш ҳолатларининг кўпайганлиги, масалан 2018 йил 9 апрелдаги “Давлат харидлари тўғрисида” ги Қонун қабул қилинганига бир йил ўтиб, Қонуннинг янги таҳрирдаги лойиҳаси жорий йилнинг 17 июлида Норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар лойиҳалари муҳокамаси порталига regulation.gov.uz га жойлаштирилган;

- қонун ҳужжатларининг ижросини таъминламаслик ҳолатлари, яъни ҳуқуқий норманинг ижро этиш механизмлари яратилмаганлиги, масалан 2018 йил 12 апрелдаги “Жамоатчилик назорати тўғрисида”ги Қонуннинг 12-моддаси жамоатчилик экспертизаси тўғрисида бўлиб, бундай экспертизани ўтказиш тартиби ва усуллари берилмаган.

Норма ижодкорлигида мавжуд бўлган камчиликлар турли соҳалардаги ижтимоий муносабатларни тарқоқ ҳолда тартибга солиш салбий амалиётининг давом этишига олиб келмоқда, бу эса ҳуқуқий коллизиялар, ҳуқуқни қўллашда турлича талқин қилиш ва мураккабликлар юзага келишига сабаб бўлмоқда.

Ривожланган мамлакатлар тажрибасига кўра
Хориж тажрибасини ўрганиш шуни кўрсатдики, аксарият мамлакатларда қонун ҳужжатлари таъсирини баҳолаш ваколатли органлар томонидан турли методлар асосида амалга оширилади. Хусусан:

Буюк Британияда қонун ҳужжатлари таъсирини баҳолаш тизими 1998 йилдан бошлаб тўлақонли жорий этила бошланди. Ҳозирги кунда қонун ҳужжатлари таъсирини баҳолаш сифатини таъминлаш бўйича асосий масъулият ижро этувчи ҳокимият таркибига кирувчи ваколатли орган Қонун ҳужатларини тартибга солиш таъсирини баҳолаш қўмитаси (Regulatory Impact Unit, RIU) зиммасига юклатилган.

Инглиз ҳуқуқида «method of ex post» орқали баҳолаш тизимли хатоларни аниқлашга ёрдам беради ва шу орқали таҳлил методологияси такомиллаштирилади. «ex post» методи қонун ҳужжатлари таъсирини тизимли баҳолашда қўлланилади. Post-Legislative Scrutiny қабул қилинган қонун ҳужжатларининг амалиётда қандай ишлаётганлигини ўрганишни назарда тутади. Мазкур функция Парламент Вакиллар палатаси қўмиталари томонидан амалга оширилади. «ex post» методи таҳлили тўғрисидаги ҳисобот чоп этилиши ва парламентга тақдим этилиши шарт. Post-implementation review - амалдаги қонуности ҳужжатлари таъсирининг тизимли таҳлилидир. Post-implementation review ишлаб чиқувчи томонидан тайёрланади ва келишиш учун RIU гатақдим этилади.

Нидерландияда қонун ҳужжатларининг бизнесга таъсирини баҳолашнинг «business effects analysis» методи жорий этилган бўлиб, бу метод асосида қонун ҳужжатлари лойиҳаларининг бизнесга таъсирининг самарадорлиги баҳоланади. Баҳолаш натижалари тўғрисидаги хулоса ҳукумат ҳузурида фаолият юритадиган эксперт кенгаш томонидан берилади. Мазкур хулосага мувофиқ лойиҳадаги бизнес самарадорлигини пасайишига сабаб бўлувчи нормалар ишлаб чиқувчи орган томонидан таҳрир қилинади .

Германияда 2006 йилда норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар таъсирини бахоловчи Миллий Кенгаш (NKR, Nationaler Normenkontrollrat) тузилган. Миллий Кенгаш норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар лойиҳалари учун “харажатларнинг стандарт модели” ни таклиф этади. Кўриб чиқилган қонун ҳужжатларини қайтариш ваколатига ҳам эга ҳисобланади. Миллий Кенгаш кенг кўламли қонун ҳужжатлари — янги федерал қонунлар лойиҳаларини, амалдаги қонун ҳужжатларига ўзгартишлар киритиш тўғрисидаги қонун лойиҳалари, қонуности ҳужжатлари ва маъмурий регламентлар лойиҳаларини, тегишли қонуности ҳужжатлари ва маъмурий регламентларга алоқадор қонунчиликни амалда қўллаш, амалдаги федерал қонунлар, шунингдек улар асосида ишлаб чиқилган ҳуқуқий йўриқнома ва маъмурий регламентларни баҳолаш билан шуғулланади.

Францияда норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар таъсирини баҳолаш «ex ante», «ex post» методлари асосида амалга оширилади. Бунда ҳукумат таркибида фаолият юритувчи қонун ҳужжатлари таъсирини баҳоловчи департамент томонидан «ex ante» методи асосида қонун ҳужжатлари лойиҳалари таҳлил қилинади, сўровлар ўтказилиб прогнозлаш орқали уларнинг амалга киритилиши, яъни ҳуқуқий тартибга солиш оқибатида бизнес фаолиятида ҳамда маъмурий органлар фаолиятида юзага келадиган харажатлар баҳоланиб хулоса қонун лойиҳасини киритган субъектга тақдим этилади. Баҳолаш хулосаси олингандан кейин қонун лойиҳалари парламент муҳокамасига тақдим этилади.

Финляндияда 2006 йилда “Қонун ҳужжатларининг тартибга солиш таъсирини баҳолаш тўғрисида” ги ҳукумат қарори қабул қилинган. Қонун ҳужжатларининг давлат бюджети, иқтисодиёт, ижтимоий ва меҳнат ресурслари, атроф-муҳит, жамият ва соғликни сақлаш, ҳудудлар ривожланиши ва гендер тенглиги кабиларга тартибга солиш таъсирини баҳолашда «partial analysis» методидан фойдаланилади. Қонун ҳужжатларининг бюджетга, иқтисодиётга, атроф-муҳит, жамият, соғлиқни сақлаш соҳаларига таъсирини баҳолашга қаратилган алоҳида ҳуқуқий механизмлари мавжуд. Бу механизмлар бири-бирлари билан боғлиқ эмас, чунки тартиб-таомиллар ҳар-хил вазирликлар томонидан амалга оширилади.

Биз таҳлил қилган Европа мамлакатларида ваколатли органлар тақдим қиладиган қонун ҳужжатлари лойиҳалари таъсирини баҳолаш ва фуқароларнинг жамоавий мурожаалари асосида амалдаги қонун ҳужжатлари таъсирини баҳолашдан иборат жараёнлар жорий этилган. Мазкур бошланғич бўлиниш баҳолаш воситасини қўллашни осонлаштириш мақсадларига ҳам хизмат қилади. Икки босқичли ёндашув келгусида баҳолаш предметига айланиши мумкин бўлган норматив-ҳуқуқий ҳужжатларга нисбатан дастлабки баҳолашни ўтказишни назарда тутади. Шу тариқа қонунчиликка таклифлар сараланиб, уларнинг аксариятидан воз кечилади.

Тўлиқ баҳолаш фақат дастлабки босқичда ўрнатилган талаб ва меъёрларга мувофиқ саралаб олинган қонунчилик таклифларига нисбатан қўлланилади. Мазкур бошланғич қиймат натижалар билан боғлиқ харажат ва фойдаларнинг пул бирлигидаги ифодасида белгиланиши мумкин ёки рақобатга кўрсатадиган таъсир даражаси, бозорнинг очиқлиги, бандлик, ишлаб чиқариш салоҳияти, инновациялар, сармоялар, шунингдек жорий этиладиган норматив-ҳуқуқий ҳужжат таъсири доирасидаги фуқаролар сонига қараб аниқланади. Айрим ҳолларда, норматив-ҳуқуқий ҳужжатнинг халқаро стандартларга мувофиқликни таъминлаш мақсадида тўлиқ баҳолаш ўтказиш истисно этилиши мумкин.

Хулоса ўрнида
Мамлакатимиз норма ижодкорлигидаги мавжуд ҳолатлар, норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар сонининг тобора ортаётганлиги, амалдаги ҳамда қабул қилиниши кўзда тутилаётган норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар лойиҳаларининг иқтисодиётга, тадбиркорлик фаолиятига, инвестицияларни жалб этишга, фуқаролар ҳуқуқлари, эркинликлари ва қонуний манфаатларига таъсирини баҳолаш услубиётини яратиш зарурияти мавжудлигини кўрсатади.

Юқоридаги таҳлиллардан келиб чиқиб, республикамиз норма ижодкорлигида “Қонун ҳужжатларининг тартибга солиш таъсирини баҳолаш услубиёти”ни жорий этишни таклиф қиламиз. Мазкур Услубиётни амалдаги қонун ҳужжатлари ва норматив-ҳуқуқий ҳужжат лойиҳаларининг тартибга солиш таъсирини баҳолашда қўллаш мумкин. Баҳолаш тадбиркорлик фаолияти ҳамда фуқароларнинг ҳуқуқлари, эркинликлари ва қонуний манфаатларини бевосита ёки билвосита чеклаши мумкин бўлган ҳолатларни аниқлаш, уларни бартараф этишга қаратилган тавсиялар ишлаб чиқиш ҳамда тегишли чоралар кўриш мақсадида амалга оширилади.

Қонун ҳужжатларининг тартибга солиш таъсирини баҳолаш Услубиётини жорий қилиш ҳамда ваколатли орган томонидан мазкур услубиёт асосида баҳолашни амалга ошириш учун қуйидаги тавсиялар илгари сурилади:
- қонун ҳужжатларининг тартибга солиш таъсирини баҳолашнинг институционал тузилмасини ташкил қилган ҳолда, унинг асосий фаолият йўналишларини, вазифа ва функцияларини белгилаш;
- амалдаги қонун ҳужжатларини ҳар уч йилда хатловдан ўтказган ҳолда ваколатли орган ташаббусига, шунингдек жисмоний ва юридик шахсларнинг мурожаатларига, жамоатчилик назорати субъектларининг таклиф ва тавсияларига, оммавий ахборот воситалари орқали ўрганилган ёки чоп этилган бошқа материалларни ўрганиб чиқиш натижаларига асосланиш;
- қонун ҳужжатлари лойиҳаларини уларни қабул қилувчи органларга киритишда мажбурий тартибда лойиҳалар юзасидан тартибга солиш таъсири баҳоланганлиги тўғрисидаги хулоса илова қилишни назарда тутувчи тартибни жорий қилиш.

Мамлакатимиз норма ижодкорлиги фаолиятини такомиллаштириш мақсадида қонун ҳужжатларининг тартибга солиш таъсирини баҳолаш услубиётини махсус норматив-ҳуқуқий ҳужжат билан жорий қилиш мақсадга мувофиқдир.
“Замин” янгиликларини “Одноклассники”да кузатиб боринг