Oʻzbekiston norma ijodkorligida baholash uslubiyotini joriy qilishning qiyosiy-huquqiy tahlili

Adliya vazirligi huzuridagi Huquqiy siyosat tadqiqot institutida qonun hujjatlarining tartibga solish taʼsirini baholash darajasi oʻrganildi.

Oʻzbekiston Respublikasi Prezidentining 2018-yil 8-avgustdagi PF5505-son Farmoniga muvofiq qonun hujjatlarini tadbirkorlik faoliyati subyektlariga, fuqarolarning huquqlari, erkinliklari va qonuniy manfaatlariga taʼsirini baholash uchun yaxlit ilmiy, nazariy va uslubiy metodologiyani ishlab chiqish, 2019-yil 2-noyabrdagi PQ-4505-son Qaroriga muvofiq normativ-huquqiy hujjatlar ijrosining huquqiy monitoringini oʻtkazish tizimini joriy etish nazarda tutilgan.

Qonun hujjatlarining tartibga solish taʼsirini baholash – bu vakolatli organlar tomonidan fuqarolar va tadbirkorlik subyektlarining huquqlari va qonuniy manfaatlariga daxl etuvchi va qoʻshimcha cheklovlar, talablar va majburiyatlarni amalga kiritishni nazarda tutuvchi normativ-huquqiy hujjatlar taʼsirini metodika asosida baholashdir.

Bugungi kunda ishlab chiqilayotgan normativ-huquqiy hujjatlar loyihalarining va qabul qilingan normativ-huquqiy hujjatlarning tadbirkorlik faoliyatiga taʼsirini baholash Vazirlar Mahkamasining 2014-yil 2-dekabrdagi 328-son qaroriga muvofiq, raqobatga taʼsirini baholash esa Monopoliyaga qarshi kurashish qoʻmitasining 2019-yil 19-martdagi 01-11/01-05-son qarori bilan tasdiqlangan Qonun hujjatlarining raqobatga taʼsirini baholash Metodikasi asosida tartibga solinadi.

Nima uchun qonunlarning baholanishi bu qadar muhim?
Mamlakatimizdagi keng koʻlamli islohotlarning muvaffaqiyatli amalga oshirilishi maʼlum darajada oʻtgan yillarda shakllangan qonunchilik bazasiga, shuningdek, norma ijodkorligi jarayoni sifatiga bogʻliq. Bugungi kunda Oʻzbekiston Respublikasi qonun hujjatlari maʼlumotlari milliy bazasi 20 mingdan ortiq normativ-huquqiy hujjatdan iborat boʻlib, har yili oʻrtacha 1 mingga yaqin hujjat qabul qilinadi.

Qabul qilinayotgan qonun hujjatlarining tartibga solish samaradorligi oʻz navbatida norma ijodkorligi faoliyatini sifatli amalga oshirilishiga uzviy bogʻliq. Demak, qonun hujjatlarining tartibga solish samaradorligini oshirish uchun normalar vakolatli organ tomonidan baholanishi, yakuniy xulosa majburiy tusga ega boʻlishini maxsus qonun hujjati bilan belgilab qoʻyilishi zarurdir. Buning uchun esa xorijiy mamlakatlarda maxsus qonunlar asosida vakolatli organlar tomonidan amalga oshiriladigan qonun hujjatlarining tartibga solish taʼsirini baholash tizimini respublikamizda ham joriy etish lozim.

Qonun hujjatlarining tartibga solish taʼsirini baholashning dolzarbligi quyidagi muammolar mavjudligi bilan asoslaniladi:
- umumiy tusga ega boʻlgan qonunlarning koʻpligi, masalan 2014-yil 25-sentyabrdagi “Ijtimoiy sheriklik toʻgʻrisida” gi Qonunning 12-moddasida nodavlat notijorat tashkilotlariga va fuqarolik jamiyatining boshqa institutlariga moddiy yordam koʻrsatayotgan yuridik va jismoniy shaxslarga soliqlar va boshqa majburiy toʻlovlarni toʻlash boʻyicha qonun hujjatlariga muvofiq imtiyozlar berish umumiy tartibda belgilangan boʻlib, amaliyotda bunday imtiyozlar qoʻllanilmasligi;

- qonunlarda ortiqcha tartibga solishga olib keluvchi havolaki normalar hajmining koʻpligi, yaʼni ijtimoiy munosabatlarni asosan qonunosti hujjatlari bilan tartibga solinishi, masalan 2013-yil 27-dekabrdagi “Ekologik nazorat toʻgʻrisida” gi 27-moddadan iborat Qonunda oʻndan ziyod havolaki normalar keltirilgan boʻlib, bu soha asosan qonunosti normalar bilan tartibga solinishi;

- qonun hujjatlarining amal qilish muddatlari qisqarganligi, yaʼni ayrim normativ-huquqiy hujjatlarning qabul qilinganiga bir-ikki yildan koʻp boʻlmagan muddatda yangi tahrirdagi loyihasi ishlab chiqilayotgani hamda amaldagi qonun hujjatining bekor boʻlish holatlarining koʻpayganligi, masalan 2018-yil 9-apreldagi “Davlat xaridlari toʻgʻrisida” gi Qonun qabul qilinganiga bir yil oʻtib, Qonunning yangi tahrirdagi loyihasi joriy yilning 17-iyulida Normativ-huquqiy hujjatlar loyihalari muhokamasi portaliga regulation.gov.uz ga joylashtirilgan;

- qonun hujjatlarining ijrosini taʼminlamaslik holatlari, yaʼni huquqiy normaning ijro etish mexanizmlari yaratilmaganligi, masalan 2018-yil 12-apreldagi “Jamoatchilik nazorati toʻgʻrisida”gi Qonunning 12-moddasi jamoatchilik ekspertizasi toʻgʻrisida boʻlib, bunday ekspertizani oʻtkazish tartibi va usullari berilmagan.

Norma ijodkorligida mavjud boʻlgan kamchiliklar turli sohalardagi ijtimoiy munosabatlarni tarqoq holda tartibga solish salbiy amaliyotining davom etishiga olib kelmoqda, bu esa huquqiy kolliziyalar, huquqni qoʻllashda turlicha talqin qilish va murakkabliklar yuzaga kelishiga sabab boʻlmoqda.

Rivojlangan mamlakatlar tajribasiga koʻra
Xorij tajribasini oʻrganish shuni koʻrsatdiki, aksariyat mamlakatlarda qonun hujjatlari taʼsirini baholash vakolatli organlar tomonidan turli metodlar asosida amalga oshiriladi. Xususan:

Buyuk Britaniyada qonun hujjatlari taʼsirini baholash tizimi 1998-yildan boshlab toʻlaqonli joriy etila boshlandi. Hozirgi kunda qonun hujjatlari taʼsirini baholash sifatini taʼminlash boʻyicha asosiy masʼuliyat ijro etuvchi hokimiyat tarkibiga kiruvchi vakolatli organ Qonun hujatlarini tartibga solish taʼsirini baholash qoʻmitasi (Regulatory Impact Unit, RIU) zimmasiga yuklatilgan.

Ingliz huquqida “method of ex post” orqali baholash tizimli xatolarni aniqlashga yordam beradi va shu orqali tahlil metodologiyasi takomillashtiriladi. “ex post” metodi qonun hujjatlari taʼsirini tizimli baholashda qoʻllaniladi. Post-Legislative Scrutiny qabul qilingan qonun hujjatlarining amaliyotda qanday ishlayotganligini oʻrganishni nazarda tutadi. Mazkur funksiya Parlament Vakillar palatasi qoʻmitalari tomonidan amalga oshiriladi. “ex post” metodi tahlili toʻgʻrisidagi hisobot chop etilishi va parlamentga taqdim etilishi shart. Post-implementation review - amaldagi qonunosti hujjatlari taʼsirining tizimli tahlilidir. Post-implementation review ishlab chiquvchi tomonidan tayyorlanadi va kelishish uchun RIU gataqdim etiladi.

Niderlandiyada qonun hujjatlarining biznesga taʼsirini baholashning “business effects analysis” metodi joriy etilgan boʻlib, bu metod asosida qonun hujjatlari loyihalarining biznesga taʼsirining samaradorligi baholanadi. Baholash natijalari toʻgʻrisidagi xulosa hukumat huzurida faoliyat yuritadigan ekspert kengash tomonidan beriladi. Mazkur xulosaga muvofiq loyihadagi biznes samaradorligini pasayishiga sabab boʻluvchi normalar ishlab chiquvchi organ tomonidan tahrir qilinadi .

Germaniyada 2006-yilda normativ-huquqiy hujjatlar taʼsirini baxolovchi Milliy Kengash (NKR, Nationaler Normenkontrollrat) tuzilgan. Milliy Kengash normativ-huquqiy hujjatlar loyihalari uchun “xarajatlarning standart modeli” ni taklif etadi. Koʻrib chiqilgan qonun hujjatlarini qaytarish vakolatiga ham ega hisoblanadi. Milliy Kengash keng koʻlamli qonun hujjatlari — yangi federal qonunlar loyihalarini, amaldagi qonun hujjatlariga oʻzgartishlar kiritish toʻgʻrisidagi qonun loyihalari, qonunosti hujjatlari va maʼmuriy reglamentlar loyihalarini, tegishli qonunosti hujjatlari va maʼmuriy reglamentlarga aloqador qonunchilikni amalda qoʻllash, amaldagi federal qonunlar, shuningdek ular asosida ishlab chiqilgan huquqiy yoʻriqnoma va maʼmuriy reglamentlarni baholash bilan shugʻullanadi.

Fransiyada normativ-huquqiy hujjatlar taʼsirini baholash “ex ante”, “ex post” metodlari asosida amalga oshiriladi. Bunda hukumat tarkibida faoliyat yurituvchi qonun hujjatlari taʼsirini baholovchi departament tomonidan “ex ante” metodi asosida qonun hujjatlari loyihalari tahlil qilinadi, soʻrovlar oʻtkazilib prognozlash orqali ularning amalga kiritilishi, yaʼni huquqiy tartibga solish oqibatida biznes faoliyatida hamda maʼmuriy organlar faoliyatida yuzaga keladigan xarajatlar baholanib xulosa qonun loyihasini kiritgan subyektga taqdim etiladi. Baholash xulosasi olingandan keyin qonun loyihalari parlament muhokamasiga taqdim etiladi.

Finlyandiyada 2006-yilda “Qonun hujjatlarining tartibga solish taʼsirini baholash toʻgʻrisida” gi hukumat qarori qabul qilingan. Qonun hujjatlarining davlat byudjeti, iqtisodiyot, ijtimoiy va mehnat resurslari, atrof-muhit, jamiyat va sogʻlikni saqlash, hududlar rivojlanishi va gender tengligi kabilarga tartibga solish taʼsirini baholashda “partial analysis” metodidan foydalaniladi. Qonun hujjatlarining byudjetga, iqtisodiyotga, atrof-muhit, jamiyat, sogʻliqni saqlash sohalariga taʼsirini baholashga qaratilgan alohida huquqiy mexanizmlari mavjud. Bu mexanizmlar biri-birlari bilan bogʻliq emas, chunki tartib-taomillar har-xil vazirliklar tomonidan amalga oshiriladi.

Biz tahlil qilgan Yevropa mamlakatlarida vakolatli organlar taqdim qiladigan qonun hujjatlari loyihalari taʼsirini baholash va fuqarolarning jamoaviy murojaalari asosida amaldagi qonun hujjatlari taʼsirini baholashdan iborat jarayonlar joriy etilgan. Mazkur boshlangʻich boʻlinish baholash vositasini qoʻllashni osonlashtirish maqsadlariga ham xizmat qiladi. Ikki bosqichli yondashuv kelgusida baholash predmetiga aylanishi mumkin boʻlgan normativ-huquqiy hujjatlarga nisbatan dastlabki baholashni oʻtkazishni nazarda tutadi. Shu tariqa qonunchilikka takliflar saralanib, ularning aksariyatidan voz kechiladi.

Toʻliq baholash faqat dastlabki bosqichda oʻrnatilgan talab va meʼyorlarga muvofiq saralab olingan qonunchilik takliflariga nisbatan qoʻllaniladi. Mazkur boshlangʻich qiymat natijalar bilan bogʻliq xarajat va foydalarning pul birligidagi ifodasida belgilanishi mumkin yoki raqobatga koʻrsatadigan taʼsir darajasi, bozorning ochiqligi, bandlik, ishlab chiqarish salohiyati, innovatsiyalar, sarmoyalar, shuningdek joriy etiladigan normativ-huquqiy hujjat taʼsiri doirasidagi fuqarolar soniga qarab aniqlanadi. Ayrim hollarda, normativ-huquqiy hujjatning xalqaro standartlarga muvofiqlikni taʼminlash maqsadida toʻliq baholash oʻtkazish istisno etilishi mumkin.

Xulosa oʻrnida
Mamlakatimiz norma ijodkorligidagi mavjud holatlar, normativ-huquqiy hujjatlar sonining tobora ortayotganligi, amaldagi hamda qabul qilinishi koʻzda tutilayotgan normativ-huquqiy hujjatlar loyihalarining iqtisodiyotga, tadbirkorlik faoliyatiga, investitsiyalarni jalb etishga, fuqarolar huquqlari, erkinliklari va qonuniy manfaatlariga taʼsirini baholash uslubiyotini yaratish zaruriyati mavjudligini koʻrsatadi.

Yuqoridagi tahlillardan kelib chiqib, respublikamiz norma ijodkorligida “Qonun hujjatlarining tartibga solish taʼsirini baholash uslubiyoti”ni joriy etishni taklif qilamiz. Mazkur Uslubiyotni amaldagi qonun hujjatlari va normativ-huquqiy hujjat loyihalarining tartibga solish taʼsirini baholashda qoʻllash mumkin. Baholash tadbirkorlik faoliyati hamda fuqarolarning huquqlari, erkinliklari va qonuniy manfaatlarini bevosita yoki bilvosita cheklashi mumkin boʻlgan holatlarni aniqlash, ularni bartaraf etishga qaratilgan tavsiyalar ishlab chiqish hamda tegishli choralar koʻrish maqsadida amalga oshiriladi.

Qonun hujjatlarining tartibga solish taʼsirini baholash Uslubiyotini joriy qilish hamda vakolatli organ tomonidan mazkur uslubiyot asosida baholashni amalga oshirish uchun quyidagi tavsiyalar ilgari suriladi:

- qonun hujjatlarining tartibga solish taʼsirini baholashning institutsional tuzilmasini tashkil qilgan holda, uning asosiy faoliyat yoʻnalishlarini, vazifa va funksiyalarini belgilash;

- amaldagi qonun hujjatlarini har uch yilda xatlovdan oʻtkazgan holda vakolatli organ tashabbusiga, shuningdek jismoniy va yuridik shaxslarning murojaatlariga, jamoatchilik nazorati subyektlarining taklif va tavsiyalariga, ommaviy axborot vositalari orqali oʻrganilgan yoki chop etilgan boshqa materiallarni oʻrganib chiqish natijalariga asoslanish;

- qonun hujjatlari loyihalarini ularni qabul qiluvchi organlarga kiritishda majburiy tartibda loyihalar yuzasidan tartibga solish taʼsiri baholanganligi toʻgʻrisidagi xulosa ilova qilishni nazarda tutuvchi tartibni joriy qilish.

Mamlakatimiz norma ijodkorligi faoliyatini takomillashtirish maqsadida qonun hujjatlarining tartibga solish taʼsirini baholash uslubiyotini maxsus normativ-huquqiy hujjat bilan joriy qilish maqsadga muvofiqdir.
“Zamin” yangiliklarini “Instagram”da kuzatib boring