Davlat xizmati faqat majburiyatlardan iboratmi?

2020 yil 22 maydan 6 iyunga qadar muhokamaga qo‘yilgan va O‘zbekiston Respublikasi Prezidenti huzuridagi Davlat xizmatini rivojlantirish agentligi tomonidan ishlab chiqilgan “Davlat fuqarolik xizmati to‘g‘risida”gi qonun loyihasi e’lon qilingan edi (https://regulation.gov.uz/uz/document/18047). Ko‘pgina qonun loyihalarida bo‘lgani kabi mazkur qonun loyihasida ham ayrim bahsli masalalar, nomuvofiqliklar mavjud. Mazkur qonun loyihasi tahliliga o‘tishdan avval qonun loyihasining ahamiyati haqida qisqacha to‘xtalib o‘tish o‘rinlidir.

Avvalo shuni ta’kidlash joizki, davlat xizmatiga oid shu paytga qadar ham bir necha qonun loyihalari ishlab chiqilgan, biroq O‘zbekiston mustaqillikka erishgandan keyin hali biror marta ham davlat xizmati to‘g‘risida yagona qonun qabul qilinmagan. Albatta buni ijobiy holat deb aytish qiyin. Zero, barcha rivojlangan davlatlarda davlat xizmatiga oid u yoki bu ma’noda yagona qonunlar mavjud.

Rivojlangan davlatlar, jumladan Yaponiya tajribasiga nazar tashlaydigan bo‘lsak, davlat xizmati to‘g‘risidagi qonunning asosiy maqsad-muddaosi bu – davlat xizmatchilarini haqiqiy ma’noda faqat davlatga yoki boshqacha qilib aytganda xalqqa xizmat qilishiga oid kafolatlar va xizmat munosabatlari mexanizmini o‘rnatishda namoyon bo‘ladi. Shunga ko‘ra, davlat xizmatchisi o‘z rahbarining xizmatchisi emas, balki davlat, xalqning xizmatchisi ekanligini anglaydi. Mana shu g‘oya qonunning asosiy muddaosini aks ettiradi.

Davlat xizmatiga kirish, lavozim bo‘yicha o‘sish, turli rag‘batlantirishlar, rotatsiya, xizmatdan bo‘shash yoki tugatilishi, intizomiy javobgarlik va boshqa qoidalarni belgilash asosida eng muhim masala davlat xizmatchisining bevosita rahbariga bo‘lgan tobe va qaramligidan himoya qilish, o‘z xizmat vazifalarini vijdonan, halol va xalq manfaati yo‘lida chin ko‘ngildan bajarishiga to‘sqinlik qilmaydigan huquqiy mexanizmlarni o‘rnatish aks etadi.

O‘zbekiston Respublikasida davlat xizmatining huquqiy asoslari Konstitutsiya va ko‘plab qonun hujjatlarida mustahkamlab qo‘yilgan. Jumladan, O‘zbekiston Respublikasi Konstitutsiyasining 2-moddasida “Davlat xalq irodasini ifoda etib, uning manfaatlariga xizmat qiladi. Davlat organlari va mansabdor shaxslar jamiyat va fuqarolar oldida mas’uldirlar” deb o‘rnatib qo‘yilgan. Bundan tashqari, Konstitutsiyaning 7-moddasida “Xalq davlat hokimiyatining birdan-bir manbaidir. O‘zbekiston Respublikasida davlat hokimiyati xalq manfaatlarini ko‘zlab va O‘zbekiston Respublikasi Konstitutsiyasi hamda uning asosida qabul qilingan qonunlar vakolat bergan idoralar tomonidangina amalga oshiriladi” deb o‘rnatib qo‘yilgan.

Xo‘sh, davlat organlaridagi xizmatchilar va mansabdor shaxslar Konstitutsiyada o‘rnatib qo‘yilgani kabi faqat “xalq irodasini ifoda etib”, “xalq manfaatlarini ko‘zlab” faoliyat yurita olishi uchun qanday huquqiy kafolatlarga ega bo‘lishi kerak degan o‘rinli savol yuzaga keladi.
Ushbu savolga javobni rivojlangan xorijiy davlatlar, jumladan Yaponiya tajribasi tahliliga nazar asosida ko‘rib chiqamiz.

Yaponiyada davlat xizmati Ikkinchi jahon urushidan avval va undan keyingi davrda juda ham katta farqga ega bo‘lgan. Yaponiyaning Senshu Universiteti professori Harayama Kazuho bu haqda quyidagi fikrlarni bildiradi. Yaponiyaning urushdan avvalgi tarixida davlatga xizmat qiluvchi (ishlovchi) shaxslar ikki toifaga, mansabdor shaxslar - “kanshi” va “boshqalar” (ya’ni mansabdor shaxs bo‘lmaganlar) ga ajratilgan. “Kanshi” davlat bilan maxsus ommaviy-huquqiy hokimiyat munosabatlariga kirishadigan shaxs bo‘lib, imperator va uning hukumati oldida mas’ul, hisobdor bo‘lgan, alohida huquqlarga ega byurokratik tizim (tashkilot) sifatida namoyon bo‘lgan.

Bundan farqli o‘laroq, mansabdor shaxs toifasiga kirmaydigan boshqa xizmatchilar davlat bilan xususiy huquq asosidagi mehnat shartnomaviy munosabatga kirishib, “kanshi”lar qo‘l ostida, ularga bo‘ysunadigan holda turli xizmat vazifalarini bajaradigan shaxslar bo‘lib hisoblangan. Ammo “kanshi” va “kanshi”ga mansub bo‘lmagan xizmatchilar to‘g‘risida yagona qonun hujjati mavjud bo‘lmay, juda murakkab huquqiy tizim asosida faoliyat olib borilgan.

Ikkinchi jahon urushidan so‘ng, Yaponiyada davlat xizmatchilari tizimi Yaponiya Konstitutsiyasining 15-moddasi 2-qismiga asosan davlatning barcha mansabdor shaxslari jamiyatning ma’lum bir qismi emas, balki butun jamiyatning xizmatchilari bo‘lib hisoblanishi belgilab qo‘yildi. Shunga muvofiq, davlatning markaziy hamda joylardagi barcha organlari, tashkilot, muassasalarida ishlovchilarning barchasini yagona nom bilan “davlat xizmatchisi” deb e’tirof etila boshlandi hamda davlat xizmatchilari “Davlat (markaziy) xizmatchisi to‘g‘risida” gi qonun (1947 yil) va “Mahalliy davlat xizmatchilari to‘g‘risida” gi qonun(1950 yil) asosida yagona huquqiy tizimga ega bo‘ldi.

Shunday qilib Yaponiyaning joriy qonunchiligi urushdan avvalgi davlat xizmatchilarining maqomiga ko‘ra mavjud bo‘lgan diskriminatsiya (kamsitish, notenglik)ni yo‘qotgan bo‘lsa-da, turli sabab va asoslarga ko‘ra davlat xizmatchilarining bir necha turini va shunga muvofiq alohida huquqiy me’yorlarni o‘rnatgan.
Harayama Kazuho fikriga ko‘ra, “Davlat xizmatchilari to‘g‘risida”gi qonun 2-moddasiga ko‘ra ushbu qonun tadbiq etilish va etilmasligiga ko‘ra “umumiy mansab” va “maxsus mansab” degan turlarga bo‘linadi.

Ya’ni davlat xizmatchilarining shunday toifalari borki, ular egallagan mansabning xususiyati(tabiati) dan kelib chiqib, davlat xizmatchilariga oid umumiy qoidalarni tadbiq etish nomuvoffiq bo‘ladi.
Aynan mana shunday toifadagilarni maxsus mansabdor shaxs deb nomlaniladi. Masalan, davlat (markaziy) xizmatchilaridan Bosh vazir, vazirlar, Parlament roziligi asosida tayinlanadigan xizmatchilar, Parlament deputatlari, sud xizmatchilari, mudofaa qo‘mitasi xizmatchilari kabilar maxsus mansablar qatoriga kiradi.

Shuningdek, mahalliy miqyosda saylanadigan mansablar, mahalliy parlament (kengash) lar roziligi asosida mansabga tayinlanadiganlar, mahalliy (davlat) korxonalarining boshqaruvchilari, komissiyalarning favqulotda yoki vaqtinchalik a’zolari yoki boshqa a’zolari va qonunda ko‘rsatilgan boshqa shaxslar ham maxsus mansablar doirasiga kiradi. Maxsus mansabdagilarning huquqiy tartibga solinishi har bir maxsus mansabning alohida xususiyatlarini inobatga olgan holda ularning tayinlanishi, maoshi kabi masalalar yuzasidan har qaysisi alohida qonun va mahalliy ordonanslar bilan tartibga solingan murakkab tizimga ega.

Shiono Xiroshining ta’kidlashicha, Yaponiyada kadrlar boshqaruvida siyosiy betaraflik, xolislik (neytralitet) ni ta’minlash hamda kadrlar masalasini ilmiy asoslantirilgan boshqaruvini rivojlantirish uchun ma’lum bir xodim (davlat xizmatchisi)ga nisbatan kadrga oid ishlar (masalalar) bevosita qo‘l ostida (nazorati, bo‘ysunuvi ostida) bo‘lgan rahbari tomonidan emas, balki boshqa shaxs (organ) tomonidan kadrga doir vakolatlar professional tarzda bajara oladigan tizim lozim.

Shulardan kelib chiqqan holda Yaponiyada quyidagi tizim ishlab chiqilgan.
Birinchidan, alohida (har bir) davlat xizmatchisining ishga olinishi, ishdan bo‘shatilishi, bo‘ysunuvi va xodim ustidan nazorat olib borish kabi bevosita kadrga oid masalalar markaziy davlat organlari darajasida vazirlik, qo‘mita va boshqa organlar rahbarlari (ya’ni vazir, rais va h.k) tomonidan, mahalliy darajada esa prefektura (viloyat, shahar, tuman) mer (hokim)lari tomonidan amalga oshiriladi.
Ikkinchidan, kadrga oid boshqaruvda siyosiy betaraflik, xolislik (neytralitet) ni ta’minlash hamda kadrlar masalasining ilmiy asoslantirilgan boshqaruvini ta’minlash maqsadida mustaqil (alohida) organ – kadrlar (davlat) boshqaruvi organini joriy etgan.

Zamonaviy davlat xizmati tizimining o‘ziga xos xususiyati sifatida quyidagilarni keltirib o‘tiladi:
•davlat xizmatchisi davlatning ommaviy maqsadlari yo‘lida xizmat qilishi, qandaydir bir shaxsning maqsadlariga xizmat qilmasligi lozim;
•davlat xizmatchisining shaxsiy hayoti bilan davlat xizmatidagi ish faoliyati bir-biridan aniq ajratiladi. Shuning uchun ham davlat xizmatchisining shaxsiy hayotiga ham daxl qiladigan yoki aloqasi bor bo‘lgan turli xil majburiyatlarni yuklashga yo‘l qo‘yilmaydi;
•davlat xizmati davlat xizmatchisi bo‘lmoqchi bo‘lgan shaxsning erkin irodasi (tanlovi) ga asoslanib amalga oshiriladi.
O‘zbekiston Respublikasi Prezidenti huzuridagi Davlat xizmatini rivojlantirish agentligi tomonidan ishlab chiqilgan “Davlat fuqarolik xizmati to‘g‘risida”gi qonun loyihasida albatta bir qancha ijobiy jihatlarni sanab o‘tish mumkin.

Jumladan, Qonun loyihasida davlat xizmatchisining huquq va majburiyatlari, turli kategoriya va darajalari keltirib o‘tilgan. Biroq, qonun loyihasidagi ijobiy jihatlar bilan bir qatorda ayrim kamchiliklar ham bor. Jumladan, qonun loyihasining eng katta kamchiligi davlat xizmatiga oid qoidalar amaldagi qonun hujjatlari mazmunidan shaklan farqlansada, mazmunan davlat xizmatchilari huquq va qonuniy manfaatlarini jiddiy tarzda kafolatlashga xizmat qilmaydi.

Misol uchun, mehnat shartnomasi asosida xizmat yuritilishi, mansab yuzasidan o‘sish, rotatsiya, intizomiy javobgarlik masalalarida amaldagi qonun hujjatlariga nisbatan yaqin mazmundagi qoidalar o‘rnatilganini ko‘rish mumkin. Bu esa, fikrimizcha, qonun loyihasining asl maqsad-muddaosidan ancha farq qiladi.

Xulosa qilib shuni aytish mumkinki, davlat xizmati sohasida yagona, tizimlashtirilgan talablarni huquqiy jihatdan mustahkamlab qo‘yish zarur. Mamlakatimizda amalga oshirilayotgan davlat boshqaruvi organlarining demokratik tamoyillar asosida bosqichma-bosqich modernizatsiya qilishining mantiqiy davomi sifatida “Davlat xizmati to‘g‘risida”gi yagona qonunni qabul qilish zarurati mavjud.

Respublikamizning turli hududlarida (viloyat, tumanlarda) ishga qabul qilinayotgan davlat xizmatchilari, shu jumladan ijro organlari xizmatchilarining bir xil darajadagi bilim-saviyaga ega bo‘lishi avvalo ularga nisbatan yagona imtihon tizimining joriy etilishiga bog‘liqdir. Bundan tashqari, kadrlarni doimiy ravishda markazlashtirilgan holda rejali tarzda qayta tayyorlash, treninglar o‘tkazish ham mamlakatimizda kadrlar boshqaruvi sohasida yagona standart, qoidalarga asoslanib ishlaydigan davlat boshqaruv organini tashkil etilishini talab qiladi.

Yuqorida tahlili keltirilgan Yaponiya davlat xizmati tizimining ko‘pgina afzalliklari mavjud va ulardan mamlakatimiz qonunchiligini yanada takomillashtirishda davlat xizmati sohasida xorijiy mamlakatlardagi huquqiy tajribaning biri sifatida foydalanish mumkin. O‘ylaymizki, davlat xizmatidagi huquqiy islohotlarni yanada takomillashtirish davlat xizmatchilarining xalqqa vijdon bilan, halol xizmat qilishini ta’minlaydi.

“Zamin” yangiliklarini “Twitter”da kuzatib boring